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Com reforma administrativa, impacto de indicações políticas pode chegar a R$ 11,5 trilhões
Nota técnica da Consultoria do Senado converge com alertas dos auditores dos Tribunais de Contas. Estudo da Consultoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle do Senado Federal aponta que entre os efeitos negativos da PEC 32/2020 sobre as finanças públicas estão os quase um milhão de cargos que passarão a ser ocupados por indicações políticas, no “montante de R$ 11,5 trilhões”. “Considerando a captura de apenas 1% deles, o dano direto aos cofres públicos é da ordem de R$ 115 bilhões”, diz o documento.
Apesar de o governo federal defender que a Proposta de Emenda Constitucional 32/2020 (reforma administrativa), enviada ao Congresso Nacional, será um instrumento de ajuste fiscal no orçamento, em nenhum momento a equipe econômica do governo apresentou qualquer número ou estimativa do impacto que a reforma vai trazer aos cofres públicos. É o que mostra um estudo da Consultoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle do Senado Federal divulgado em 19 de maio.
O estudo aponta que, na contramão do que afirma o ministro da Economia, se aprovada, a PEC vai abrir brechas para aumentar a corrupção na administração pública e ter impactos negativos nas finanças públicas. Porque o documento abre novas possibilidades para os contratos de gestão e permitirá a eliminação total das restrições atualmente exigidas para à ocupação de cargos em comissão e funções de confiança, permitindo a ocupação, sem limites, por qualquer pessoa indicada politicamente.
“Com a PEC, assim, haveria uma relevante expansão na quantidade de postos que poderão ser ocupados por pessoas sem vínculo com a administração pública”. Diante dessa afirmação, o serviço público prestado à sociedade ficaria nas mãos de empresas terceirizadas e de interesses políticos, sem nenhum compromisso com a gestão e qualidade do serviço prestado, impactando em descontinuidade e alta rotatividade.
Outro problema destacado no documento é quanto aos contratos de gestão, já que a proposta cria procedimentos próprios para a contratação de bens e serviços, “uma vez que as compras governamentais são um dos mais tradicionais focos de corrupção, essa permissão amplia os riscos de sua ocorrência. Isso porque permite a constituição de um sistema jurídico absolutamente fragmentado, com uma multiplicidade de normas de compras, o que criará evidentes dificuldades para a atuação dos órgãos de controle e para o controle social”.
O presidente da Associação Nacional dos Auditores de Controle Externo dos Tribunais de Contas do Brasil (ANTC), Ismar Viana, lembra que a nota técnica corrobora com o que a entidade vem defendendo desde que a PEC começou a tramitar no Congresso Nacional: O Brasil se deparará com a proliferação dos casos de corrupção e captura política”.
Para Viana, a justificativa da PEC aponta problemas a serem solucionados, mas o texto da PEC vai em outra direção, agravando os problemas existentes, “se aprovada, vai tornar a qualidade do serviço público brasileiro ainda mais vulnerável a sazonalidades de projetos políticos, de planos governamentais dissociados do projeto de Estado, idealizado pela Constituição cidadã de 1988, que precisa ser perene e continuado”.
Corrupção
A nomeação de pessoas sem vínculo em cargos públicos é um dos grandes canais para a corrupção no Brasil. O texto explica que a Proposta não apenas não elimina essa possibilidade, mas a expande significativamente. Ela então contribuiria para o agravamento do problema, reforça o estudo da Consultoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle do Senado, ao apontar que, se aprovada, a reforma administrativa vai permitir que quase um milhão de cargos nas três esferas de governo sejam ocupados por indicações políticas.
“Os dados confirmam que a aprovação da PEC 32 agravará o cenário de corrupção no Brasil. São, simplesmente, quase um milhão de cargos no serviço público a serem providos por indicação política, inclusive cargos que exercem atribuições técnicas”, lembra o Ismar, que reforça que as atividades técnicas dependem de independência para serem exercidas, ou não será possível oferecer resistências a ilegalidades e fazer os enfrentamentos políticos necessários.
“Além disso, embora digam que a reforma administrativa mira no equilíbrio fiscal, a análise do especialista do Senado deixa claro a PEC 32/2020 tem efeitos negativos nas finanças públicas”, finaliza o presidente da ANTC.
Segundo o estudo, um dos efeitos negativos da PEC sobre as finanças públicas são os cargos que passarão a ser ocupados por indicações políticas – correspondem a um montante de R$ 11,5 trilhões. Considerando a captura de apenas 1% deles, o dano direto aos cofres públicos alcança a ordem de R$ 115 bilhões.
“Dessa forma, a PEC permitirá um nível inédito de aparelhamento: não apenas os postos de comando e assessoramento, mas inclusive cargos de execução, poderão ser livremente indicados. Abre-se a porta, assim, para uma completa captura do Estado, envolvendo toda a estrutura hierárquica, até o nível operacional, com a substituição de servidores concursados por pessoas sem vínculo com a administração”, explica a nota.
Entre outros pontos, o documento alerta para a possibilidade da “uberização” da força de trabalho no serviço público, que poderia passar a ser contratada sob demanda: queda na qualificação da força de trabalho e, por consequência, queda na qualidade do serviço prestado à população.
O resultado dessas mudanças é um cenário de elevado desemprego conjugado com a precarização das relações de trabalho no setor privado derivada da reforma trabalhista. Juntos, esses dois fatores fomentam a criação de um contingente de profissionais disponíveis mesmo para vínculos trabalhistas frágeis, com grande rotatividade.
Fonte: Blog do Servidor, Correio Braziliense, de 23/5/2021
A advocacia pública e a análise jurídica das políticas públicas
Por Rodolfo Cabral
A Advocacia Pública em seu formato atual é relativamente recente e sua organização, seu papel enquanto instituição de Estado e as garantias e prerrogativas de seus membros para o exercício das funções a eles constitucionalmente atribuídas ainda não estão plenamente consolidados. Nesse sentido é muito bem-vinda a iniciativa da Associação Advogadas e Advogados Públicos para a Democracia (APD) de criação deste espaço do Observatório da Advocacia Pública.
Como primeira contribuição ao debate, proponho uma reflexão sobre a atuação consultiva da Advocacia Pública, notadamente sobre o papel ativo na construção das políticas públicas. Uma análise das responsabilidades e possibilidades do/as advogado/as público/as na formulação e implementação dos programas de ação governamental, sob o prisma da concretização material dos ditames constitucionais do Estado Democrático e Social de Direito.
Os dispositivos referentes à Advocacia Pública na Constituição foram incluídos no capítulo referente às Funções Essenciais à Justiça, juntamente com o Ministério Público, a Advocacia privada e a Defensoria Pública – apartados, assim, dos Poderes da República. Isso porque cabe à Advocacia Pública a representação judicial dos três Poderes – e nesse sentido o texto constitucional inovou, ao retirar tal atribuição do Ministério Público da União. As atividades de consultoria e assessoramento, no entanto, são prestadas apenas ao Poder Executivo, o que gera uma série de discussões sobre os contornos e limites dessa relação.
Os princípios da legalidade administrativa e supremacia e indisponibilidade do interesse público impõem à Administração a necessidade de constante verificação da adequação de suas ações ao ordenamento jurídico, de forma a conferir segurança jurídica aos atos administrativos em si e aos gestores públicos que os praticam. Tal acompanhamento se dá em regra pela submissão desses atos para análise ou pela formulação de dúvidas jurídicas específicas a serem respondidas pelos respectivos órgãos de assessoramento jurídico. A consultoria se caracteriza, assim, como a atividade de controle interno e preventivo de legalidade e legitimidade da atuação da Administração Pública. A orientação dos agentes estatais sobre como deve se dar a aplicação do direito. (MADUREIRA, 2016)
É bem estabelecido que a ação consultiva da Advocacia Pública junto ao Poder Executivo deve ser balizada pelos parâmetros da garantia do interesse público. Em geral separa-se o conceito de interesse público em primário (interesses públicos e coletivos) e secundário (interesse da Administração), para se delimitar a atuação da consultoria em torno da defesa do interesse do Estado (primário), e não do governo. Essa discussão baliza também a ideia de Advocacia de Estado x Advocacia de Governo.
Esse debate é válido e legítimo, mas de difícil concretização quando não há uma separação estanque entre o interesse da coletividade e as intenções do governo eleito com um programa político legitimado por essa mesma coletividade. Um dos caminhos possíveis para a resolução desse “conflito” pode ser encontrado na vinculação do interesse público aos ditames constitucionais. Numa ordem jurídica em que a Constituição consagra o Estado Democrático e Social de Direito como paradigma essencial a nortear a atuação do Estado, a ideia de interesse público deve ser orientada, assim, pelo caminho da concretização dos seus preceitos materiais, a partir da efetivação dos direitos e garantias fundamentais.
O papel consultivo da Advocacia Pública pode ir além da análise dos atos administrativos em relação à sua adequação formal aos ditames legais, e passar a verificar também o seu potencial de atingir os objetivos almejados, e, principalmente, se esses objetivos se harmonizam com os ditames do Estado Democrático e Social de Direito.
Tomando como ponto de partida a proposta deste Observatório de trazer para o debate o papel da Advocacia Pública na conformação da democracia material inerente ao Estado Democrático de Direito, proponho um olhar sobre a atividade de consultoria ao Poder Executivo a partir do papel da Advocacia Pública na construção das políticas públicas.
Segundo Thomas Dye, política pública seria “tudo o que um governo decide fazer ou deixar de fazer” (DYE, 1972, p. 2). Essa formulação apresenta três vertentes: o governo como agente primário da formulação da política; o papel do governo de tomar uma decisão sobre agir ou não agir diante de um problema; e a política pública como uma determinação consciente de um governo. Ou seja, a política, a partir desse conceito, é intrinsecamente ligada à “ideia de decisões governamentais conscientes e deliberadas” (HOWLET; RAMESH; PEARL, 2013, p. 7), e essas decisões podem representar também omissões. De acordo com Anderson (1975), as políticas públicas seriam um curso de ação intencional construído por um ator ou conjunto de atores para lidar com um problema ou um motivo de preocupação. Esse conceito começa a introduzir de forma mais direta a relação entre a política pública e a resolução de problemas sociais.
No âmbito do direito não existe um conceito legal consolidado de política pública. Fonte (2015) aponta que em geral o termo é entendido como os meios para a efetivação de direitos de cunho prestacional pelo Estado. Políticas públicas compreenderiam, nessa perspectiva, “o conjunto de atos e fatos jurídicos que têm por finalidade a concretização de objetivos estatais pela Administração Pública” (p. 55). Um programa de ação governamental tem necessariamente um aspecto jurídico. É no direito que se assenta o quadro institucional no qual atua uma política, pois o direito confere expressão formal e vinculativa aos propósitos políticos que fundamentam aquele programa. (BUCCI, 2006)
A análise jurídica das políticas públicas – na academia e na Advocacia Pública – é, no entanto, tradicionalmente encarada sob o ponto de vista formalista, com enfoque na verificação de legalidade das normas instituidoras de um programa, das interpretações normativas possíveis ou pela delimitação de competências dos agentes.
Estudos recentes têm apontado para a necessidade de uma ressignificação dessa relação. Nesse sentido cumpre fazer referência à abordagem “Direito e Políticas Públicas” (DPP) (BUCCI; COUTINHO, 2017), que busca incorporar os juristas ao campo de estudos das políticas públicas sob uma perspectiva multidisciplinar, para além do enfoque formalista tradicional. Com um viés analítico voltado para a base normativa que determina os procedimentos e rotinas que conformam a ação governamental, a abordagem permite “compreender o papel do componente jurídico na concepção, implementação e funcionamento dos arranjos institucionais que organizam a ação governamental em função de objetivos politicamente determinados.” (RUIZ; BUCCI, 2019. p. 1.145).
A DPP toma como ponto de partida de análise o conceito de arranjos jurídico-institucionais, entendidos como a institucionalidade jurídica peculiar da política pública, seu conjunto ou estrutura normativa (no mais das vezes formal, mas também informal). Os arranjos jurídico-institucionais são compostos pelas normas e processos que definem e classificam os elementos estruturantes da política pública, bem como delimitam responsabilidades, funções e competências de entes e agentes públicos e privados, atribuem consequências e punições, criam incentivos, indicam outras fontes normativas e sistematizam a vigência simultânea das normas referentes àquela política. Por isso, a noção de arranjos jurídico-institucionais traz a “possibilidade de discussão crítica ‘interna’ às políticas públicas, em oposição aos juízos e interpretações ‘externas’ usualmente feitos por juristas ao analisar a legalidade ou constitucionalidade de tais políticas.” (BUCCI; COUTINHO, 2017. p. 324) E essa abordagem entre a relação direito e políticas públicas pode ser estendida para a atividade consultiva da Advocacia Pública.
A Advocacia Pública atua em geral, na consultoria, praticamente como uma instância de análise externa da política. Tendo sido o programa desenhado e formulado pelas áreas técnicas dos órgãos e entidades da Administração Pública, é então enviado para análise jurídica, para a verificação de conformidade com a legislação. Essa consulta por vezes apresenta como conclusão a “ausência de óbices jurídicos” para o prosseguimento da proposta e consequente implementação da política. Analisa-se a adequação e legalidade dos instrumentos normativos que implementam o programa, a competência dos agentes para a prática daqueles atos, e emite-se recomendações em caso de necessidade de ajustes.
Ocorre que além de dar forma e orientação às políticas públicas, o direito também é delas constitutivo e central em seu funcionamento, avaliação, aperfeiçoamento e substituição. O direito pode assumir diversos papéis nas políticas públicas: a) Determinar normativamente os objetivos a serem perseguidos; b) Apontar, mesmo que de forma ampla, os instrumentos a serem utilizados para alcançá-los; c) Criar canais de participação social e legitimação democrática; e d) Estruturar arranjos institucionais voltados à coordenação de processos e à atribuição de tarefas e responsabilidades aos agentes em tais políticas envolvidos.
A Advocacia Pública pode, assim, assumir o papel de aperfeiçoar políticas públicas e seus arranjos institucionais, torná-las mais eficazes (para atingir resultados em menor tempo, com menor custo e mais qualidade), legítimas (fomentando a participação dos atores sociais implicados) e efetivas (realizando os objetivos legais e os direitos constitucionais que as embasam). E deve fazer parte desse processo também a participação em instâncias de avaliação dessas políticas.
A atuação ativa da advocacia pública na elaboração, implementação e avaliação das políticas públicas tem a função também de garantir a conformação do programa político legitimado pelas urnas aos ditames constitucionais do Estado Democrático e Social de Direito. Compreender o contexto político de formulação daquelas propostas e assegurar que seu encaminhamento se dê conforme os objetivos do Estado brasileiro consagrados na Constituição. A consultoria jurídica não deve, pois, se limitar a apontar os caminhos para a adequação jurídica da política pública já formatada; pode ir além, e passar a atuar como um sujeito institucional da sua construção, desde a formulação até a avaliação.
Cabe à Advocacia-Pública atuar de forma integrada e ativa nas diversas fases de elaboração desses programas pelo Poder Executivo – não como uma parte por ele absorvida, mas como uma instituição de Estado que tem por função orientar a Administração, sob o ponto de vista jurídico, sobre os caminhos para a concretização material dos preceitos constitucionais do Estado Democrático e Social de Direito, e que são objetos das políticas públicas.
A Advocacia Pública pode, assim, consolidar cada vez mais seu papel constitucional de consultoria junto aos poderes executivos das unidades da federação – superando essas celeumas em torno da função de defesa dos interesses do Estado ou dos governos, e ainda promover a sua legitimação institucional perante a Administração e perante a sociedade.
Conselho Editorial:
Clarice Calixto – Doutora em Direito pela FD/UnB
Douglas Zaidan – Doutor em Direito pela FD/UnB
Gilda Diniz – Doutoranda em Direito pela FD/UFG
Renata D´Ávila – Mestra em Direito pelo CEAM/UnB
Victor Cravo – Doutor em Direito pela FD/UnB
Referências:
ANDERSON, J. E. Public Policy-Making. New York: Praeger, 1975.
BUCCI, M. P. D. O conceito de política pública em direito. In: BUCCI, M. P. D. (Org.). Políticas públicas: reflexões sobre o conceito jurídico. São Paulo: Saraiva, 2006. p. 1-49.
BUCCI, M. P. D; COUTINHO, D. R. Arranjos jurídico institucionais da política de inovação tecnológica: uma análise baseada na abordagem de direito e políticas públicas. In: COUTINHO, Diogo R; FOSS, M. R.; MOUALLEN, P. S. B. (Orgs.). Inovação no Brasil: avanços e desafios jurídicos e institucionais. São Paulo: Blucher, 2017
DYE, T. R. Understanding Public Policy. Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall, 1972
FONTE, F. M. Políticas Públicas e Direitos Fundamentais. São Paulo: Saraiva, 2015.
HOWLET, M.; RAMESH, M.; PEARL, A. Política Pública: seus ciclos e subsistemas: uma abordagem integradora. Rio de Janeiro: Elsevier, 2013
MADUREIRA, C. O problema da autonomia técnica da Advocacia Pública. In: A&C: Revista de Direito Administrativo e Constitucional. V. 16. N. 66. Belo Horizonte: Forum: 2016.
RUIZ, I.; BUCCI, M. P. D. Quadro de Problemas de Políticas Públicas: uma ferramenta para análise jurídico-institucional. REI – Revista Estudos Institucionais, 5(3), 2019. 1142–1167.
POR RODOLFO CABRAL – Doutor em Direito pela Universidade de Brasília (UnB) e Procurador Federal na Advocacia-Geral da União (AGU).
Fonte: JOTA, OBSERVATÓRIO DA ADVOCACIA PÚBLICA, de 24/5/2021
Comunicado do Conselho da PGE
Pauta da 7ª Sessão Ordinária - Biênio 2021/2022
Data da Realização: 25-05-2021
Horário 10h
A 7ª Sessão Ordinária do Egrégio Conselho da Procuradoria Geral do Estado será temática para tratar da Gratificação de Atividade Especial – GAE e será realizada virtualmente, via Microsoft Teams. O link de acesso para acompanhamento ao vivo da sessão ficará disponível na Área Restrita do Site da PGE.
Clique aqui para o anexo
Fonte: D.O.E, Caderno Executivo I, seção PGE, de 22/5/2021
Resolução PGE-15, de 21-5-2021
Suspende parcial e temporariamente o programa de que trata a Resolução PGE 28, de 3 de julho de 2019
Clique aqui para o anexo
Fonte: D.O.E, Caderno Executivo I, seção PGE, de 22/5/2021
Portaria SUBGCTF-11, de 21-5-2021
Altera a Portaria 12/2020, regulamentando a participação das Procuradorias Regionais e da Procuradoria Fiscal nos Núcleos do Contencioso Tributário-Fiscal
Clique aqui para o anexo
Fonte: D.O.E, Caderno Executivo I, seção PGE, de 22/5/2021 |
