Autonomia da Advocacia Pública para combate à corrupção e reduzir litigiosidade

Por Fabrizio Pieroni

Cada vez mais conhecida pela sociedade, a Advocacia Pública tem papel fundamental no controle interno da legalidade e constitucionalidade da atividade administrativa e na construção de mecanismos e soluções necessários para pôr fim à banalização do litígio que vigora no Poder Público, reduzindo a litigiosidade que assola o Judiciário brasileiro.

Consolidada pela Constituição de 1988 como Função Essencial à Justiça e posicionada institucionalmente fora dos três Poderes da República, no mesmo Título e ao lado do Ministério Público e da Defensoria Pública, a Advocacia Pública pode ser conceituada como o conjunto de instituições destinadas à defesa e promoção dos interesses públicos dos entes federados, por meio da representação judicial, extrajudicial, consultoria e assessoramento jurídico das pessoas jurídicas de direito público que integram a administração direta e indireta, bem como dos poderes e órgãos autônomos.

Não obstante seu relevante e imprescindível papel de defesa dos valores fundamentais da República e representação democrática, a Advocacia Pública é a única das funções essenciais à Justiça que não é dotada pela Constituição das necessárias autonomias administrativa, orçamentária e financeira. Tal omissão é uma das razões, senão a principal, para o frágil controle interno de legalidade da Administração Pública e pela cultura do litígio e da judicialização que vigora no Poder Público e torna este o maior litigante do país e, portanto, um dos responsáveis pelo atual quadro caótico do Judiciário.

São funções da Advocacia Pública a orientação e a representação do ente público. A primeira engloba as atividades de consultoria, assessoramento e controle jurídico da Administração. A representação, por sua vez, engloba as funções de representação judicial e extrajudicial.

São os advogados públicos que orientam a Administração sobre como se deve dar a aplicação do direito e sobre como uma determinada política pública deve ser implementada de acordo com ditames legais. Faz, portanto, a comunicação entre a vontade dos eleitos e as possibilidades do sistema jurídico-constitucional. Há uma imbricação lógica indissociável entre sua missão constitucional e o Estado democrático de Direito, pois se trata da função estatal incumbida de adequar a vontade majoritária democraticamente eleita aos marcos do ordenamento jurídico.

Quando atuam na representação judicial, os advogados públicos têm a missão de convencer o Poder Judiciário da lisura e legitimidade da postura administrativa. Neste sentido, participam da comunidade de intérpretes do ordenamento jurídico, defendendo em juízo os interesses públicos.

Por isso, são chamados de advogados da democracia, verdadeiros construtores da cidadania na defesa dos princípios da Administração Pública, contribuindo para a melhora do nível de eficiência administrativa e protegendo o patrimônio público das mazelas da corrupção.

Os Advogados Públicos, como nenhum outro profissional do Direito, possuem uma visão sistêmica de toda Administração e, portanto, plena capacidade de conhecer os limites financeiros, orçamentários, de pessoal e de material, enfim, as agruras do Poder Público e, assim, colaborar para a elaboração de políticas públicas mais eficientes, além de orientar medidas jurídicas realistas, tendo papel fundamental no combate à corrupção, auxiliando na prevenção de conflitos e na adoção de métodos de pacificação adequados, preferíveis à solução litigiosa dos impasses administrativos.

Também na função contenciosa, a Advocacia Pública tem ampla contribuição a dar no combate à corrupção, pois possui competência para buscar em juízo a responsabilização de pessoas públicas e privadas pela prática de atos ilícitos e ímprobos, além de recuperar os recursos perdidos.

A compreensão do papel constitucional do advogado público é primordial para pôr fim à cultura da sentença que hoje vigora na Administração Pública, com ganhos para uma rápida resposta às lides, por meio da consensualização da função administrativa e da utilização de outros instrumentos, como a dispensa de propositura de ações judiciais, a publicação de súmulas administrativas, o reconhecimento do pedido, a desistência e não interposição de recursos.

Não é contestando o incontestável e recorrendo quando irrecorrível que haverá eficiente tutela do interesse público. Esta forma de promoção da defesa em juízo apenas posterga a solução do litígio, contribui para a crise do Judiciário com demandas que não deveriam existir e desrespeita o cidadão, que acaba sofrendo duas vezes: a primeira com a ilegalidade cometida pelo Poder Público e, depois, com a morosidade judicial. Deve atuar preventivamente e espontaneamente, a partir da identificação de condutas ilegais nos processos judiciais, o que significa, a um só tempo, concretizar o atendimento da juridicidade, da eficiência e da economicidade.

Mas nada disso será possível se a Advocacia Pública não for dotada de autonomias técnica, administrativa e financeira. Embora tenha a Constituição a ela reservado relevantes atribuições para o Estado Democrático de Direito, não a dotou expressamente — como fez com o Ministério Público e a Defensoria Pública — de princípios e garantias institucionais.

Tal omissão impede o pleno desenvolvimento de todas as capacidades da Advocacia Pública. Seus membros não estão protegidos das ingerências políticas e muitas vezes não estão permitidos pautar suas atividades apenas pelos parâmetros postos pelo Estado democrático de Direito constitucionalmente estabelecido.

Trata-se de um aprimoramento institucional que permitirá aos Advogados Públicos o pleno exercício de suas competências sem temor de desagradar quem quer que seja e permitirá a um só tempo aprimorar os instrumentos de proteção ao erário e diminuir a litigiosidade do Poder Público.

É preciso sair do lugar comum da agenda revanchista e, de fato, combater a corrupção oculta, aquela coberta pelo manto da aparente legalidade. Isso só será possível se a Advocacia Pública gozar de proteção institucional adequada para utilizar os instrumentos administrativos e judiciais à disposição que encurtam os espaços da corrupção.

Da mesma forma, somente com autonomia poderá ser exigida da Advocacia Pública um novo atuar, com a utilização dos diferentes instrumentos de pacificação social, consequência natural de defesa proativa, comprometida com a resposta das lides e protagonista na política pública de tratamento adequado dos conflitos e redução da litigiosidade.

Está pronta para votação no Plenário da Câmara dos Deputados há mais de 9 anos a PEC 82/2007. Apresentada pelo então deputado federal Flávio Dino, hoje ministro da Justiça, a proposta foi aperfeiçoada na Comissão Especial, nos termos do substituto apresentado pelo então deputado Lelo Coimbra, e consagra as autonomias administrativa, orçamentária e técnica da Advocacia Pública.

Sua aprovação é essencial para o aprimoramento da instituição e do Estado democrático de Direito. A plenitude de sua missão constitucional só será exercida se for complementada pela necessária autonomia, atributo próprio a todas funções essenciais à Justiça.

Não há dúvidas de que essa aprovação beneficia toda sociedade, pois somente uma Advocacia Pública autônoma — livre das interferências políticas e de interesses secundários — será capaz de dotar a Administração Pública do necessário controle interno de legalidade, protegendo o erário das mazelas da corrupção, além de reduzir a litigiosidade que assola do Judiciário brasileiro. É chegada a hora da autonomia da Advocacia Pública!

Fabrizio Pieroni é procurador do Estado de São Paulo e presidente da Apesp (Associação dos Procuradores do Estado de São Paulo).

Acesse aqui a publicação do artigo no site do Conjur.

Fonte: Conjur, de 5/7/2023

Relator destaca diálogo com governadores para ajustes finais no texto da reforma tributária

O relator da reforma tributária (PEC 45/19), deputado Aguinaldo Ribeiro (PP-PB), afirmou que alguns pontos do texto ainda estão sendo negociados com líderes partidários, governadores e prefeitos: a centralização da arrecadação no Conselho Federativo, o Fundo de Desenvolvimento Regional e as regras de transição.

Ribeiro destacou que a reforma tem sido objeto de inúmeras reuniões e que o texto está "nos ajustes finais". "Estamos em um momento de diálogo e vamos fazer a convergência entre as sugestões dos estados em tudo o que for possível. No que não houver consenso, a gente vai para o painel", afirmou.

O relator da PEC confirmou a intenção de iniciar a votação da proposta nesta semana e ressaltou que a análise da reforma independe da votação do projeto sobre o voto de desempate nas decisões do Carf (PL 2384/23), que tranca a pauta de votações. "São discussões distintas", destacou.

Conselho Federativo

O Conselho Federativo será responsável pela divisão do Imposto sobre Bens e Serviços, previsto na reforma tributária. "Sobre o Conselho Federativo, temos um pacto com governadores e prefeitos de paridade e representatividade e estamos negociando a melhor forma de fazer isso", disse Ribeiro.

O texto do relator propõe a substituição de dois tributos federais (PIS e Cofins) por uma Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), gerida pela União, e de outros dois tributos (ICMS e ISS) por um Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), gerido por estados e municípios. Já o IPI vai virar um imposto seletivo.

Cesta básica

A cesta básica, segundo o relator, não terá a tributação ampliada. Ele afirmou que há dados contraditórios sobre o tema para confundir a opinião pública.

"Não vamos onerar a cesta básica, porque esse é o compromisso da reforma. É um tema do Estado brasileiro e não vou entrar em jogo de disputa política por um tema estrutural para o País", disse Aguinaldo Ribeiro.

Negociação

A reforma tributária também foi tema de reuniões nesta terça-feira (4) do presidente da Câmara, Arthur Lira, com diversos segmentos da sociedade em busca de um texto que possa ser aprovado no Plenário. Lira se reuniu com governadores, prefeitos e líderes partidários em busca de acordo sobre a proposta.

Fonte: Agência Câmara de Notícias, de 5/7/2023

Relator admite rever pontos de texto da reforma tributária após pressão política

Diante da pressão principalmente de governadores, o relator da reforma tributária na Câmara, deputado Aguinaldo Ribeiro (PP-PB), sinalizou ontem que pode rever pelo menos três pontos do seu relatório. Esses pontos têm a ver com a definição de regras para o chamado Conselho Federativo e para o Fundo de Desenvolvimento Regional e ainda sobre um novo cálculo de transição para o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) – que vai reunir o ICMS (de competência dos Estados) e ISS (dos municípios).

“A gente tem compromisso político de discutir”, afirmou Ribeiro. “A ideia é de que a gente tenha claro na PEC esse e outros temas para evitar qualquer tipo de insegurança.” O deputado acrescentou que esses pontos “estarão endereçados” até hoje. A possibilidade de mudança no texto foi antecipada pelo Estadão na terça-feira.

Em outra frente, o Estadão apurou que Ribeiro também avalia uma lista de 37 produtos para compor uma cesta básica nacional. Os itens dessa lista restrita, apresentada pelo setor de supermercados, seriam desonerados integralmente.

A alternativa está na mesa de negociação porque o parecer inicial do relator não prevê a desoneração de 100% da cesta básica. Ele fixou uma tributação reduzida para os produtos equivalente a 50% da alíquota básica do novo imposto – projetada em torno de 25% pelo Ministério da Fazenda.

IMPASSE.

Mais recursos para compensar o fim da chamada guerra fiscal e mudança na forma prevista na reforma para a repartição dos novos tributos são algumas das críticas de governadores (ver quadro nesta página). Quem tomou a frente nessa articulação foi o governador de São Paulo, Tarcísio de Freitas (Republicanos), que apresentou uma proposta para substituir o Conselho Federativo por uma câmara de compensação. Pelo texto em debate, caberá ao conselho distribuir os recursos do novo IBS. Para os governadores, isso representaria perda de autonomia.

“Não podemos deixar a reforma escorrer pelas mãos”, disse Tarcísio, ontem à noite, depois de reunião de governadores em Brasília, acrescentando que cerca de 90% da reforma já estaria “pacificada”. O encontro reuniu, entre outros, Eduardo Leite (Rio Grande do Sul), Claudio Castro (Rio) e Romeu Zema (Minas).

“É importante que haja um quórum regionalizado”, disse Leite, sobre a composição do Conselho Federativo. Ele ressaltou que Norte e Nordeste, juntos, têm mais da metade dos Estados brasileiros. Assim, se as decisões no conselho forem tomadas por maioria simples, uma aliança entre as duas regiões seria suficiente para ditar os rumos das deliberações.

MANIFESTO.

O projeto de reforma tributária ganhou ontem apoio de peso. Mais de 60 economistas e empresários assinaram um manifesto para endossar a proposta que está sendo debatida na Câmara.

Entre os signatários do texto, estão economistas como Affonso Celso Pastore, Andrea Calabi, Arminio Fraga, Edmar Bacha e Samuel Pessoa; e empresários como Jorge Gerdau (presidente do conselho superior do Movimento Brasil Competitivo) e Pedro Passos (cofundador da Natura).

Eles afirmam que é “consenso que a reforma do sistema tributário brasileiro é necessária e urgente”. “Agora, temos a melhor janela para aprovação das últimas décadas – com alinhamento político entre o Congresso, governo federal, maioria dos Estados e municípios e do setor privado.”

Fonte: Estado de S. Paulo, de 5/7/2023

Moraes suspende análise de aposentadoria especial de policial civil

Com maioria formada, ministro Alexandre de Moraes pediu vista em ação que a analisa o direito de policial civil obter aposentadoria especial.

Antes do pedido de vista, sete ministros votaram pela fixação da seguinte tese:

"O servidor público policial civil que preencheu os requisitos para a aposentadoria especial voluntária prevista na LC nº 51/85 tem direito ao cálculo de seus proventos com base na regra da integralidade e, quando também previsto em lei complementar, na regra da paridade, independentemente do cumprimento das regras de transição especificadas nos arts. 2º e 3º da EC 47/05, por enquadrar-se na exceção prevista no art. 40, § 4º, inciso II, da Constituição Federal, na redação anterior à EC 103/19, atinente ao exercício de atividade de risco."

O caso

Trata-se de RE 1.162.672 no qual se discute o direito de servidor público que exerça atividades de risco obter, independentemente da observância das regras de transição das EC 41/03 e 47/05, aposentadoria especial com proventos calculados com base na integralidade e na paridade.

Na origem, a ação foi ajuizada por servidora integrante da polícia civil do Estado de São Paulo, com o fito de garantir aposentadoria especial nos termos da lei complementar Federal 51/85, com a integralidade de proventos e paridade remuneratória. E, no acórdão recorrido, condenou-se São Paulo Previdência ao pagamento da aposentadoria especial com integralidade de proventos, exceto quanto a paridade.

Voto do relator

Ao analisar o pedido, ministro Dias Toffoli, relator, destacou que o direito à paridade com os servidores públicos civis da ativa que exerçam as mesmas atividades de risco, entendo que os mesmos fundamentos devem ser aplicados. No mais, pontuou o direito à paridade, no âmbito da aposentadoria especial voluntária em questão, precisa estar previsto em lei complementar da unidade federada à qual pertence o servidor policial civil.

No presente caso, o relator considerou que "a instância quo reconheceu que a parte autora teria direito apenas à integralidade". Assim, em seu entendimento, para divergir do acórdão recorrido e acolher a pretensão recursal, seria necessário o reexame da causa à luz da legislação paulista, o que não se admite em sede de recurso extraordinário.

Nesse sentido, votou no sentido de negar provimento ao RE e propôs tese acerca do tema.

A ministra Cármen Lúcia e os ministros Gilmar Mendes, Luiz Fux, Edson Fachin, André Mendonça e Nunes Marques acompanharam o entendimento.

Processo: RE 1.162.672

Fonte: Migalhas, de 5/7/2023

Justiça pode intervir em serviços públicos em caso de grave deficiência, decide STF

A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à concretização de direitos fundamentais não viola o princípio da separação dos poderes quando há deficiência grave ou ausência do serviço. E as decisões judiciais devem apontar finalidades e determinar à administração pública a apresentação de um plano ou os meios adequados para alcançá-las.

Tais teses de repercussão geral foram fixadas pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal em julgamento virtual encerrado na última sexta-feira (30/6).

O colegiado ainda exemplificou como essa intervenção pode acontecer no caso de serviços de saúde, que eram o tema central da análise. O déficit de profissionais pode ser corrigido por concurso público ou pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais e organizações da sociedade civil de interesse público.

Histórico

A corte discutiu os limites da competência do Judiciário para determinar obrigações ao Estado, como promoção de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras para atendimento do direito à saúde.

O julgamento teve origem em uma ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Rio de Janeiro no intuito de obrigar a prefeitura da capital fluminense a aparelhar um hospital municipal e contratar pessoal para o corpo técnico.

O pedido foi negado em primeiro grau, mas o Tribunal de Justiça do Rio determinou o preenchimento de cargos, com nomeação e posse dos profissionais aprovados em concurso, além da correção de outras irregularidades apontadas em um relatório do Conselho Regional de Medicina.

Em seguida, a prefeitura alegou ao Supremo que a competência para tomar tais medidas é exclusiva do Executivo, com necessidade de autorização orçamentária.

Impondo limites

O voto vencedor foi o do ministro Luís Roberto Barroso. Ele lembrou que o STF tem admitido a intervenção do Judiciário para implementação de políticas públicas "em situações excepcionais, quando comprovada a inércia ou morosidade do ente público, como medida assecuratória de direitos fundamentais".

O magistrado estabeleceu algumas diretrizes a serem seguidas nessas situações. Ele ressaltou, por exemplo, que é preciso comprovar a ausência ou grave deficiência do serviço, fruto de inércia ou demora excessiva do poder público.

"Falhas estruturais geradas pelo vazio ou pela inefetividade de políticas públicas para o atendimento de determinado direito fundamental fazem com que a atuação do Judiciário seja necessária, em especial se estiver em jogo o mínimo existencial", apontou Barroso.

Outro ponto destacado foi a necessidade de se considerar os recursos públicos existentes, já que eles não são infinitos. "Decisões judiciais casuísticas, que determinam a adoção de diversas melhorias em hospital específico e se distanciam de uma visão sistêmica sobre a matéria, acabam por contribuir para a desorganização da administração pública, comprometendo a eficiência administrativa no atendimento ao cidadão e impedindo a otimização das possibilidades estatais no que toca à promoção da saúde pública", assinalou o ministro.

Além disso, o julgador deve determinar a finalidade a ser atingida, mas não o modo como ela precisa ser alcançada. Os meios de correção do problema estrutural identificado pelo Judiciário devem ser escolhidos pelo Executivo, como forma de preservar "o espaço de discricionariedade do mérito administrativo". Para isso, deve ser apresentado um plano de cumprimento da meta fixada — que pode ser avaliado e fiscalizado pela Justiça ou por algum delegado.

Barroso ainda explicou que a decisão judicial deve se basear em documentos ou manifestações de órgãos técnicos. Por fim, ele recomendou a participação de terceiros no processo sempre que possível, a partir da admissão de amici curiae e designação de audiências públicas, para garantir um auxílio na tomada de decisões.

No caso concreto, o magistrado entendeu que as providências determinadas pelo TJ-RJ não estavam alinhadas com os parâmetros de sua tese. Isso porque o tribunal estadual não se limitou a indicar a finalidade e interferiu "fortemente no mérito administrativo". Por isso, ele votou por anular o acórdão e determinar o retorno dos autos à origem, para novo exame.

O voto de Barroso foi acompanhado pelos ministros Gilmar Mendes, Dias Toffoli, André Mendonça, Luiz Fux, Kassio Nunes Marques, Cármen Lúcia e Rosa Weber, presidente da corte.

Votos vencidos

O ministro Alexandre de Moraes propôs uma tese diferente. Para ele, o Judiciário não pode ordenar a promoção de concurso público para contratação de servidores atuantes em hospitais ou outras medidas administrativas, pois isso violaria a separação dos poderes e as regras orçamentárias.

Ainda assim, o magistrado validou a intervenção "excepcional" do Judiciário em políticas públicas "quando ficar bem evidenciada a desídia do administrador em dar cumprimentos a direitos fundamentais". No caso concreto, ele também afastou o entendimento do TJ-RJ e restabeleceu a sentença que havia negado o pedido do MP.

Já o relator do caso, ministro Ricardo Lewandowski (já aposentado), ateve-se mais ao caso concreto e sugeriu a tese de que o Judiciário pode obrigar a administração pública a promover concurso público para preencher cargos de hospitais e determinar a correção de procedimentos. Por isso, validou o acórdão do TJ-RJ. Ele foi acompanhado pelo ministro Edson Fachin.

RE 684.612

Fonte: Conjur, de 4/7/2023

STF decide que estados em recuperação fiscal podem fazer concursos públicos

O STF (Supremo Tribunal Federal) decidiu, por unanimidade de votos, que estados que aderirem ao Regime de Recuperação Fiscal podem realizar concursos para preencher cargos vagos na administração pública.

O julgamento foi realizado de forma virtual, quando ministros depositam seus votos na plataforma online da corte, até a última sexta-feira (30). O processo estava parado desde dezembro de 2021, após um pedido de vista (mais tempo para análise) feito pelo ministro Alexandre de Moraes.

Os ministros seguiram o voto do relator, o ministro Luís Roberto Barroso. Ele havia derrubado trechos de uma lei sancionada pelo ex-presidente Jair Bolsonaro (PL) que tratava de limitações aos entes da federação que têm acordo com a União para renegociar dívidas em busca de maior equilíbrio fiscal.

Segundo Barroso, o veto à contratação de pessoal limita o poder de atuação de governos estaduais e municipais e interfere diretamente na continuidade dos serviços públicos.

Ele afirmou que restaria muito pouco da autonomia de estados, do Distrito Federal e de municípios se não pudessem nem sequer admitir pessoal para manter seus quadros estáveis quando aderissem ao Regime de Recuperação Fiscal.

"Não se trata, aqui, de criação de novos cargos públicos. Cuida-se, exclusivamente, de nomear novos servidores para cargos vagos, com vistas à continuidade dos serviços públicos estaduais e municipais", disse.

A decisão também autorizou a exclusão do teto de gastos de estados e municípios dos investimentos executados com recursos de fundos públicos especiais.

Barroso considerou que é prejudicial impossibilitar o uso de recursos escassos, que têm destinação certa e não poderiam ser utilizados em outras finalidades.

"Recursos públicos com destinação específica, que poderiam ser empregados na melhoria de serviços públicos essenciais à população, ficarão paralisados", afirmou.

Os fundos especiais são constituídos por um conjunto de receitas que, por força de lei, vinculam-se à realização de determinados objetivos ou serviços. Para Barroso, submeter recursos dos fundos especiais ao teto ofende o princípio da eficiência e não atinge o objetivo de fomentar a responsabilidade fiscal.

A decisão foi tomada em ação apresentada pela AMB (Associação dos Magistrados Brasileiros) e pela Associação Nacional dos Membros do Ministério Público.

As entidades questionaram diversos dispositivos da lei que instituiu o Regime de Recuperação Fiscal. O regime foi criado em 2017 para fornecer instrumentos de ajuste das contas públicas aos estados com desequilíbrio financeiro grave.

Ele oferece alívio no pagamento da dívida dos estados com a União e outros credores. Em contrapartida, as unidades da federação têm de aderir a medidas de ajuste fiscal.

Fonte: Folha de S. Paulo, FolhaJus, de 4/7/2023

Comunicado do Conselho da PGE

EXTRATO DA ATA DA 13ª SESSÃO ORDINÁRIA – BIÊNIO 2023/2024
DATA DA REALIZAÇÃO: 04/07/2023
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Fonte: D.O.E, Caderno Executivo I, seção PGE, de 5/7/2023